O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL DE MINAS GERAIS.

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) no âmbito da Administração Pública é um instrumento fundamental para o controle das atividades poluidoras e que causam degradação ambiental, promovendo o princípio do desenvolvimento sustentável, ao permitir que a atividade econômica possa ser exercida enquanto se promove de maneira concomitante a regularização ambiental do empreendimento. Em Minas Gerais, ele é regulado pelo §9º do artigo 16 da Lei 7.772/1980.

Mas antes de adentrarmos ao TAC, propriamente dito, cumpre ressaltarmos a nossa Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, que impôs a Federação como organização político administrativa, garantindo a ela inclusive o status de cláusula pétrea, ou seja, não pode ser modificada ou revogada por emenda constitucional.

Nesse sentido, distribuiu a organização administrativa em âmbito federal: a União, estadual: os Estados-Membros, municipal: os Municípios e criou o Distrito Federal, que tem prerrogativas dos Estados-Membros e Municípios.

Ipsis literis:

“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”

O pacto federativo tem uma engenharia de distribuição de poderes, prerrogativas, atribuições de fazer e de legislar entre os seus membros, quais sejam: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

No que concerne as questões e políticas ambientais, a Constituição reparte entre os entes federativos as obrigações materiais (de fazer) e legislativas. Nos termos do artigo 21, compete apenas a União (competência material – de fazer - ) instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso e instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; dentre outros.

Compete ainda a União legislar privativamente sobre Direito Agrário, Águas, Energia, jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; atividades nucleares de qualquer natureza; entre outros.

Mas o artigo 21 traz as competências comuns (materiais) entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que tem dentre elas a proteção do meio ambiente e o combate a poluição em qualquer de suas formas e a preservação das florestas, a fauna e a flora.

Temos também a competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, em algumas matérias, tais como florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; a proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; e a responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

No âmbito local, os municípios podem legislar sobre aquilo que lhes for de interesse. Então podemos ver que a proteção ao meio ambiente foi capilarizada entre os entes federativos, gerando assim uma rede e um pacto de proteção e políticas públicas. A regulação dessa proteção capilarizada veio com a Lei Complementar 140 de 2011.

Minas Gerais, Estado historicamente conhecido pela sua vocação minerária, cumpre seu múnus constitucional, ao promover legislações regulamentares e protetivas ao meio ambiente. Uma das mais importantes, a Lei 7.772 de 1980.

A referida legislação estadual mineira dispõe sobre as medidas de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente no Estado de Minas Gerais. Trata de conceituar a poluição e a degradação ambiental, instituindo quais são as fontes de poluição e quem pode ser o agente poluidor.

A Lei Mineira institui ainda a politica estadual de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente, condicionando as atividades empresariais privadas e as atividades públicas, ao cumprimento das obrigações decorrentes do texto legal.

Muitos artigos foram revogados pela Lei 21972 de 2016, que cria no âmbito de Minas Gerais o Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SISEMA – que é integrante do SISNAMA (o sistema nacional do Meio Ambiente); mas no que tange ao Termo de Ajustamento de Conduta, permanece valendo, com reconhecimento de constitucionalidade com interpretação conforme, o §9º do artigo 16 da Lei 7.772/1980.

No que diz respeito ao processo administrativo sancionatório ambiental, dispõe o novel mineiro em seu artigo 16 que:

 “As infrações a que se refere o art. 15 serão punidas com as seguintes sanções, observadas as competências dos órgãos e das entidades vinculados à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – Semad:”

§ 9º Ao infrator que estiver exercendo atividade sem a licença ou a autorização ambiental competente, além das demais penalidades cabíveis, será aplicada a penalidade de suspensão de atividades, a qual prevalecerá até que o infrator obtenha a licença ou autorização devida ou firme termo de ajustamento de conduta com o órgão ambiental, com as condições e prazos para funcionamento do empreendimento até a sua regularização.

(Dada interpretação conforme à Constituição, nos autos nº 5891088-66.2020.8.13.0000 – TJMG, para permitir a celebração de termo de ajuste de conduta desde que respeitados os princípios da precaução e da prevenção, observando-se as balizas das notas técnicas emitidas pelos órgãos ambientais do poder executivo estadual. Trânsito em julgado em 26/10/2021.)

Permitiu-se então, a partir da decisão da ADI proposta pelo Ministério Público, que a Administração Pública continuasse a propor os Termos de Ajustamento de Conduta, com a suspensão da sanção, e, assim, pode o empreendedor manter a atividade interventiva ao meio ambiente, enquanto promove a regularização.

Condicionou o órgão especial do TJ-MG que o TAC respeite as notas técnicas do órgão ambiental e também, obviamente (por hierarquia normativa, os princípios da prevenção e precaução[1]; mas, como dito alhures, garantindo o instrumento para a Administração Pública, com o intuito que essa possa regularizar os empreendimentos, sem causar demasiado transtorno econômico.

O princípio constitucional do Desenvolvimento Sustentável não objetiva impedir o desenvolvimento econômico. Sabemos que a atividade econômica, na maioria das vezes, representa uma degradação ambiental. Todavia, o que se procura é minimizá-la, pois pensar de forma contrária significaria dizer que nenhuma indústria que venha a deteriorar o meio ambiente poderá ser instalada, e não é essa a concepção apreendida do texto. O correto é que as atividades sejam desenvolvidas lançando-se mão dos instrumentos existentes adequados para a menor degradação possível. (FIORILLO, 2015)

Assim, a norma mineira cumpre com os deveres constitucionais e foi devidamente reconhecida como constitucional, frente a Constituição de 1988, pois faz parte das diretrizes materiais dos Estados Membros a proteção do meio ambiente com seus instrumentos sancionatórios e também de conciliação e ajustamento entre as partes.

Não é tarefa simples a composição de um TAC, pois devemos nos lembrar que temos um empreendimento irregular, que burlou o processo de licenciamento ambiental e está instalado ou até mesmo operando, tendo causado degradação ambiental, sem, contudo, implementar as contrapartidas necessárias para mitigar e compensar os danos ambientais.

É precisa que o Estado pelo órgão ambiental e o empreendimento tenham a real dimensão das nuances que norteariam aquele licenciamento ambiental burlado, como os critérios locacionais, supressão de vegetação, ausência de outorga de uso de água, capacidade instalada e de produção; os estudos ambientais que não foram feitos e que ainda podem ser feitos, dentre várias outras externalidades que não ocorreram para que o empreendimento se instalasse ou operasse.

Assim, construir um TAC justo, que recomponha o que deveria ter sido apresentado no processo de licenciamento, mas sabendo que o empreendimento já está instalado ou está em operação, depende de estudos técnicos e uma negociação bilateral das cláusulas que serão impostas; para que o empreendimento tenha a real capacidade de cumprir com os ditames e promover a regularização, dentro de um prazo hábil.

Entendemos assim que o TAC é fundamental para o cumprimento do principio do Desenvolvimento Sustentável e para que o SISEMA possa garantir a proteção e a compensação ao meio ambiente, lembrando que o termo é apenas uma resolução paliativa de um dos braços de responsabilização do dano ambiental, ficando ainda a possibilidade de sanção criminal e cível para o empreendedor.

[1] Princípio da prevenção: art.225, caput da CF/88 impõe que os sujeitos se posicionem de modo a evitar a ocorrência de determinados riscos conhecidos. A precaução é diferente, por sua vez, porque se relaciona com riscos não certificados cientificamente, até então. Trata-se de uma diretriz indicada na Declaração do Rio 92, mas não consiste num princípio expresso na Carta Magna Brasileira, Para alguns autores, de todo modo, é dedutível da Lei 11.105/2005, em seu art.10);

Referências:

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2024]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em: 15 fev. 2024.

BRASIL. Lei Complementar 140 de de 8 de Dezembro de 2011. Brasília, DF: Presidência da República, [2024]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp140.htm . Acesso em: 15 fev. 2024.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 15ª edição. 2014. Ed. Saraiva. São Paulo.

MINAS GERAIS. Lei Estadual 7.772 de 08 de setembro de 1980. Belo Horizonte, MG. Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Disponível em: https://www.almg.gov.br/legislacao-mineira/texto/LEI/7772/1980/?cons=1 Acesso em: 15 fev. 2024.

MINAS GERAIS. Lei Estadual 21.972 de 21 de janeiro de 2016. Belo Horizonte, MG. Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Disponível em: https://www.almg.gov.br/legislacao-mineira/texto/LEI/21972/2016/?cons=1 Acesso em: 15. Fev. 2024.